Побудова монополії: як скасований наказ став інструментом знищення конкуренції на ринку експертизи

Ринок експертних послуг у сфері охорони праці в Україні вже кілька років поспіль не перестає
штормити. І все – через невдале державне регулювання цього досить «ласого» шматка
підконтрольного Держпраці виду господарської діяльності.

Балацун Владислав Іванович,
виконавчий директор
Криворізької міської організації
роботодавців експертних
та інспекційних організацій,
член Громад.

Завдяки спільним діям учасників ринку і Державної регуляторної служби незаконні вимоги до експертних організацій таки скасували. Але, як виявилося, «державні управлінці» змогли цей програшний мінус перетворити для себе на плюс.

Мінекономіки прийняло наказ № 2141 від 11.04.2025 «Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Міністерства економіки України від 27 листопада 2023 року № 17954», який зареєстровано в Мін’юсті 14.04.2025 за № 573/43979 (далі – наказ № 2141). Цей наказ є наслідком реагування міністерства на рішення Державної регуляторної служби України від 06.02.2025 № 42/0/107-25 «Про необхідність усунення Міністерством економіки України порушень принципів державної регуляторної політики згідно з вимогами ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та лист Мін’юсту від 10.04.2025 № 51376/60880- 11-25/10.1.1 щодо зупинення дії регуляторного акта – наказу Мінекономіки України від 27.11.2023 № 17954 «Про затвердження Вимог до суб’єктів господарювання, які мають намір (виконують) експертизу стану охорони праці та безпеки промислового виробництва, проводити (проводять) технічний огляд, експертне обстеження (технічне діагностування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки» (далі – наказ № 17954).

9 травня 2025 р. згідно з наказом № 2141 втратив чинність наказ № 17954. І у фахівців сфери ОП виникли питання щодо нинішнього правового статусу суб’єктів господарювання, які надають послуги експертизи стану ОП та експертного обстеження. Зокрема тих, які відповідали, і тих, які не відповідали зазначеним установленим вимогам до експертних організацій на момент їх скасування.

Точка зору Мінекономіки та Держпраці

Вона висловлена в роз’ясненні Мінекономіки від 29.04.2025. Згідно з чинним законодавством вимоги до експертних організацій розробляються Держпраці та затверджуються за погодженням з Антимонопольним комітетом в установленому порядку. Втрата чинності наказом № 17954 має наслідком правову прогалину – відсутність норми права, що не забезпечує завершеність правового регулювання відповідних суспільних відносин. Отже, має місце неврегульованість відносин щодо визначення вимог до суб’єктів господарювання, які здійснюють експертизу стану ОП, безпеки промислового виробництва, технічний огляд і технічне діагностування машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки.

Зважаючи на викладене щодо суб’єктів господарювання, які мають бажання підтвердити відповідність вимогам до експертних організацій, наразі немає відповідного механізму.

Водночас з огляду на те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи (ст. 58 Конституції України), і на відсутність законодавчої вимоги щодо періодичного підтвердження суб’єктом господарювання відповідності зазначеним вимогам, суб’єкти господарювання, які до моменту втрати чинності наказом № 17954 задекларували відповідність зазначеним вимогам, здійснюють діяльність як експертні організації відповідно до Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою КМУ від 26.10.2011 № 1107 (далі – Порядок № 1107), і Порядку проведення технічного огляду, випробування та експертного обстеження (технічного діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки», затвердженого постановою від 06.05.2004 № 687 (далі – Порядок № 687), що забезпечує безперервність правовідносин у критично важливій сфері безпеки праці.

Тобто тільки суб’єкти господарювання, які до цього моменту задекларували відповідність установленим вимогам, продовжують здійснювати діяльність як експертні організації. І ніхто інший.

Ніби так, але не так

Наказ № 17954 Мінекономіки за природою свого походження є нормотворчим «порушенням». А отже, і встановлені ним вимоги сумнівні щодо законності та легітимності. Починаючи з того, на кого вони спрямовані – так звані суб’єкти господарювання, які мають намір (виконують) експертизу стану ОП та безпеки промислового виробництва, проводити (проводять) технічний огляд, експертне обстеження (технічне діагностування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки. Навіть визначення експертної організації, застосоване в цьому документі, відрізняється від визначення, яке міститься в нормативних актах цієї сфери регулювання (про це далі).

Зазначене роз’яснення Мінекономіки від 29.04.2025 та інформація Держпраці, надана на підставі цього роз’яснення, не витримує елементарного правового аналізу і суперечить чинному законодавству через такі обставини.

1. Відповідно до п. 4 Порядку № 1107 вимоги до експертних організацій розробляються Держпраці та затверджуються за погодженням з Антимонопольним комітетом в установленому порядку, водночас державні посадовці вважають, що зараз експертні організації повинні відповідати фактично анульованим/сумнівним щодо своєї законності вимогам, факт скасування яких компетентним органом влади якраз і засвідчує їх незаконність. У такому разі необхідно керуватися нормативно-правовим актом вищої юридичної сили – п. 4 Порядку № 1107. Тобто наказ № 17954 Мінекономіки не має юридичної сили, оскільки цей орган не має права встановлювати вимоги до експертних організацій.Посилання державних посадовців на те, що втрата чинності наказом № 17954 має наслідком правову прогалину – неврегульованість відносин щодо визначення вимог до суб’єктів господарювання, які здійснюють експертизу стану оп, безпеки промислового виробництва, технічний огляд і технічне діагностування машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, є хибним, тому що відповідно до п. 3 порядку № 1107 така діяльність уже врегульована навіть без додаткових вимог до таких суб’єктів господарювання. а саме: експертні організації – експертно-технічні центри, що належать до сфери управління держпраці, або незалежні експертні організації, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці та мають підтверджену компетенцію для інспекційної діяльності у сфері охорони праці відповідно до законодавства. На сьогодні в Україні компетенцію для інспекційної діяльності у сфері ОП підтверджує Національне агентство з акредитації України (НААУ) на підставі чинних національних (європейських) стандартів оцінювання органів з інспектування, що встановлюють усі необхідні вимоги до таких суб’єктів господарювання.Отже, щодо суб’єктів господарювання, які нині мають бажання підтвердити відповідність вимогам до експертних організацій (тобто фаховість), у законодавстві України є відповідний механізм і відповідні вимоги.
2. Відповідність установленим Мінекономіки вимогам до експертних організацій як така не надає права суб’єкту господарювання (експертній організації) виконувати роботи підвищеної небезпеки. А декларування відповідності (як певна процедура з отриманням підтвердного документа) суб’єкта господарювання цим вимогам не передбачена жодним нормативно-правовим документом, зокрема й наказом № 17954.Наразі в України немає жодної експертної організації, яка б задекларувала відповідність вимогам, установленим наказом № 17954, але є організації які мають підтверджену компетенцію для інспекційної діяльності у сфері ОП відповідно до чинного законодавства України.
3. Важко не погодитися з посиланням державних посадовців на те, що регуляторний акт, який втратив чинність, не створює правових наслідків у майбутньому, однак не скасовує правових наслідків, які вже настали.Одночасно потрібно звернути увагу на те, що згідно з п. 2 скасованого наказу № 17954 було визнано такими, що втратили чинність:
   • наказ Держгірпромнагляду від 03.09.2007 № 195 «Про затвердження Вимог до спеціалізованих та експертних організацій, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 № 687», зареєстрований у Мін’юсті України 05.11.2007. за № 1247/14514 9 (далі – наказ № 195);
   • наказ Мінекономіки від 06.01.2022 № 34-22 «Про затвердження Вимог до експертних організацій, які мають намір виконувати (виконують) експертизу стану охорони праці та безпеки промислового виробництва та щодо відповідності машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки вимогам законодавства про охорону праці та промислової безпеки», зареєстрований у Мін’юсті України 01.02.2022 за № 118/37454 (далі – № 34-22).

   Відповідно до законодавства наказ центрального органу виконавчої влади, міністерства може скасувати сам орган, який його затвердив, або Кабінет Міністрів України. Наказ № 34-22 цілком законно скасовується наказом Мінекономіки. А от наказ Держгірпромнагляду можливо було визнати таким, що втратив силу, тільки на підставі наказу Держпраці, яка є його правонаступником, або рішенням КМУ. Отже, де-юре він вважається чинним. І саме на нього необхідно орієнтуватись як на документ, який нині регулює зазначену сферу діяльності.

   Крім того, згідно з п. 1 постанови КМУ від 11.02.2015 «Про затвердження Положення про Державну службу України з питань праці» Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем’єр-міністра України – Міністра економіки, але не через Міністерство економіки України! Тому наказ № 17954 вже тільки на цих підставах необхідно вважати неправомірним.

   Нагадаємо, на скасуванні наказу № 17954 наполягала Державна регуляторна служба на підставі того, що його положення суперечили нормам законодавства. Зважаючи на те, що регуляторний акт, який втратив чинність, не створює правових наслідків у майбутньому, однак не скасовує правових наслідків, які вже настали, логічно було б вважати, що після припинення дії/втрати чинності наказу № 17954 тільки суб’єкти господарювання, які відповідають вимогам наказу № 195 (юридично чинному), здійснюють діяльність як експертні організації, а не суб’єкти господарювання, які відповідають вимогам наказу № 17954.

Точка зору незалежних експертних організацій, громадськості та фахівців сфери ОП

Експерти проаналізували ситуацію, яка склалася, і дійшли висновку, що з дня набрання чинності наказом № 2141, тобто з 09.05.2025, продовжувати здійснювати діяльність як експертні організації, діяльність яких регулюється положеннями Порядків № 1107 та № 687, мають право незалежні експертні організації, які мають:

• відповідний дозвіл Держпраці;
• зареєстровану у встановленому порядку декларацію відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці;
• підтверджену компетенцію для інспекційної діяльності у сфері охорони праці відповідно до законодавства.

Обґрунтування

1. Відповідно до вимог ст. 21 ЗУ «Про охорону праці» процедура видачі або відмови у видачі, переоформлення, анулювання Держпраці та її територіальними органами дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки (далі – дозвіл), визначається Порядком № 1107.Згідно з п. 5 додатка 2 до Порядку № 1107: технічний огляд, випробування, експертне обстеження (технічне діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки – це види робіт підвищеної небезпеки, які виконуються на підставі дозволу та належать до групи А.Відповідно до п. 6 додатка 2 до Порядку № 1107: експертиза стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб’єктів господарювання – це вид робіт підвищеної небезпеки, які виконуються на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства про охорону праці та належить до групи Б.Наведені вище норми права є чинними! Згідно з ними експертну діяльність здійснюють організації, які мають відповідний дозвіл Держпраці та/або зареєстровану у встановленому порядку декларацію відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці. Цікаво, що наказ № 195 Держгірпромнагляду містить такі вимоги, а в наказі № 17594 Мінекономіки їх немає!Відповідно до п. 6 Порядку № 1107 дозвіл за формою згідно з додатком 1 видається роботодавцеві – на виконання робіт підвищеної небезпеки, що зазначені у групі А переліку видів робіт підвищеної небезпеки (додаток 2).Згідно з п. 9 Порядку № 1107 для одержання дозволу роботодавець, виробник або постачальник подає особисто, через Портал електронних сервісів Мінекономіки, уповноважену ним особу або надсилає поштою до територіального органу Держпраці чи адміністратора центру надання адміністративних послуг у паперовій формі або в електронній формі через Портал електронних сервісів Мінекономіки, Єдиний державний веб-портал електронних послуг, у тому числі через Портал електронних сервісів Мінекономіки, інтегровану з ним інформаційну систему Держпраці, заяву за формою згідно з додатком 4, до якої додається: на виконання робіт підвищеної небезпеки – висновок експертизи щодо стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб’єкта господарювання під час виконання робіт підвищеної небезпеки.Відповідно до п. 3 Порядку № 1107 висновок експертизи – документ, який складається експертною організацією за результатами проведення експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб’єкта господарювання за формою, розробленою Держпраці і затвердженою в установленому порядку. Форма таких висновків розроблена та затверджена наказом Мінекономіки України від 31.12.2021 № 1191-21 «Про затвердження форм висновків експертизи», що є черговим порушенням вимог нормативно-правового акта, який має вищу юридичну силу.

   Згідно з п. 21 Порядку № 1107 виконання робіт підвищеної небезпеки, що зазначені у групі Б переліку видів робіт підвищеної небезпеки (додаток 2), здійснюється на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці за формою згідно з додатком 8.

   Отже, для отримання дозвільних документів на виконання робіт підвищеної небезпеки суб’єкт господарювання повинен мати позитивний висновок експертизи, який містить інформацію про його відповідність вимогам законодавства з питань ОП та ПБ. Ні затверджені форми (хоч і всупереч законодавству) висновків експертизи, ні форма дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки, ні декларація відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань ОП не передбачають наявності в них інформації про відповідність експертної організації яким-небудь вимогам, ба більше – наявності декларування такої відповідності.

2. Відповідно до ст. 1 ЗУ «Про акредитацію органів з оцінки відповідності», який визначає правові, організаційні та економічні засади акредитації органів з оцінки відповідності в Україні, у цьому Законі терміни вживаються у такому значенні:
   • акредитація органів з оцінки відповідності (далі – акредитація) – засвідчення національним органом України з акредитації того, що орган з оцінки відповідності відповідає вимогам національних стандартів, гармонізованих з відповідними міжнародними та європейськими стандартами або вимогам міжнародних чи європейських стандартів, та у разі необхідності будь-яким додатковим вимогам щодо акредитації у відповідних сферах для провадження визначеної діяльності з оцінки відповідності;
   • оцінка – процес оцінювання компетентності органу з оцінки відповідності у визначеній сфері акредитації, що здійснюється національним органом України з акредитації на основі визначених стандартів та/або інших нормативних документів. Відповідно до п. 3 Порядку № 1107;
   • експертні організації – експертно-технічні центри, що належать до сфери управління Держпраці, або незалежні експертні організації, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці та мають підтверджену компетенцію для інспекційної діяльності у сфері охорони праці відповідно до законодавства.

   Згідно зі ст. 6 ЗУ «Про акредитацію органів з оцінки відповідності»:

   – акредитація здійснюється національним органом України з акредитації;
   – національний орган України з акредитації акредитує органи з інспектування на відповідність вимогам стандарту ДСТУ EN ISO/IEC 17020:2019.

   Відповідно до розділу «Національний вступ» стандарту ДСТУ EN/IEC 17020:2019 у стандарті зазначено вимоги до органів з оцінки відповідності, які відповідають законодавству України. Експертні організації у сфері ОП та ПБ є органами з інспектування, тобто органами з оцінки відповідності.

   Розділ «Вступ до ISO/IEC 17020:2012» стандарту ДСТУ EN ISO/IEC 17020:2019 має низку пояснень щодо інспекційної діяльності, зокрема:

   • цей стандарт розроблено для підтримування довіри до органів, що здійснюють інспектування;
   • цей стандарт поширюється на діяльність органів з інспектування, робота яких може охоплювати перевірку матеріалів, продукції, устатковання, підприємств, процесів, робочих методик або послуг, а  також визначення їхньої відповідності вимогам та подальше звітування про результати цієї діяльності клієнтам і, за потреби, органам влади;
   • інспекційна діяльність може частково охоплювати випробовування та сертифікаційну діяльність, оскільки ці види діяльності мають спільні риси.

   Отже, інспекційна діяльність крім експертизи стану ОП та безпеки промислового виробництва суб’єктів господарювання може охоплювати діяльність з проведення технічного огляду та експертного обстеження (технічного діагностування) відповідно до вимог Порядку № 687. Зважаючи на те, що технічний огляд та експертне обстеження (технічне діагностування) – це комплекс робіт з визначення технічного стану, який проводиться в кілька етапів, одним з яких є проведення випробування, неруйнівного контролю, якщо це передбачено нормативно-правовими актами з ОП, організаційно-методичними та експлуатаційними документами.

   НААУ також акредитує випробувальні лабораторії на відповідність вимогам стандарту ДСТУ EN ISO/IEC 17025:2019 Загальні вимоги до компетентності випробувальних та калібрувальних лабораторій (EN ISO/IEC 17025:2017, IDT; ISO/IEC 17025:2017, IDT) (далі – ДСТУ EN ISO/IEC 17025:2019).

   Стандарт ЄС ЕА-4/15G/:2015 «Акредитація органів, що здійснюють випробування в галузі неруйнівного контролю» визначає, що «Діяльність в галузі неруйнівного контролю може бути акредитована на відповідність вимогам стандартів ДСТУ ЕN ISO/IES17025 або ДСТУ ЕN ISO/IES 17020. Незалежно від обраного стандарту, акредитації відбуваються за одними і тими  ж технічними критеріями».

   Указані вище норми права є чинними і визначають вимоги до експертних організацій на європейському рівні. Експертизу стану ОП та безпеки промислового виробництва суб’єктів господарювання, технічний огляд, випробування, експертне обстеження (технічне діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки мають право виконувати тільки експертні організації, які мають підтверджену компетенцію для інспекційної діяльності у сфері ОП відповідно до зазначеного вище законодавства.